Методики государственных закупок

Деятельность по созданию и развитию официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществлялась с 2003 года в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия».

Использование электронных государственных закупок в России приобрело массовый характер после принятия Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов, а также предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Одной из основных задач нового законодательства, регулирующего закупочную деятельность, является реализация принципов равенства, открытости и прозрачности процедур размещения государственного заказа.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона, каждый субъект Российской Федерации и муниципальные образования определяют официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов.

Результаты функционирования электронной системы обеспечения государственных закупок свидетельствуют о ее жизнеспособности и эффективности. По данным Минэкономразвития России, в 2006 году зафиксирована следующая структура стоимости заключенных контрактов по итогам размещения заказов для государственных нужд: 68 % государственных контрактов было заключено путем проведения конкурсов, 24 % стоимости контрактов относились к услугам единственного источника, 3 % прибегли к запросу котировок, а 1 % разместили заказ на аукционе. Около 2 % стоимости всех заключенных в 2006 г. контрактов составили закупки на сумму менее 60 тыс. руб.

Число открытых конкурсов в 2006 г. возросло на 57 % по сравнению с 2005 г., а количество закрытых снизилось на 21 %. При этом доля контрактов, заключенных с единственным поставщиком, в том же 2006 г. снизилась в 3,7 раза по сравнению с предыдущим годом. Общая экономия бюджетных средств в 2006 г. в результате применения новых процедур государственных закупок составила более 107 млрд. руб. Одновременно неуклонно растет и сам объем госзакупок.

Положительным индикатором внедрения системы электронных госзакупок может служить объем информации, публикуемой на официальных сайтах, неуклонно возрастающий с момента начала ввода системы в действие. Так, только за 2-й квартал 2006 г. на Федеральном портале было опубликовано около 61 тыс. извещений, что в 4 раза больше, чем в 1-м квартале.

Однако в ходе функционирования системы были выявлены существенные недоработки как в самом законе о госзакупках, так и в механизмах его исполнения, свидетельствующие о необходимости дальнейшего развития нормативной, правовой и технической базы в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов.

Иная ситуация сложилась в связи с публикацией информации об уже выполненных контрактах. Например, за тот же 2-й квартал 2006 г. на уровне Федерации можно найти данные лишь о 13 тыс. выполненных контрактах, что свидетельствует о пока еще невысокой готовности государственного заказчика предоставлять такие сведения.

В 2007 г. заказчики более активно применяли требования законодательства об опубликовании информации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд на официальных сайтах.

За 2007 г. общее число зарегистрированных организаций на официальном сайте составило 10 735, а общее число зарегистрированных организаций с правом размещения заказов — 6 373.

Согласно запросу Минэкономразвития России, субъекты Российской Федерации представили данные о работе официальных сайтов сети Интернет для размещения информации о размещении заказов, в соответствии с которыми на 70 официальных сайтах субъектов Российской Федерации зарегистрировано с правом размещения информации 34 578 заказчиков, опубликовавших за 2007г. 640 597 извещений.

Ведется активная законотворческая деятельность, связанная с федеральным законом о государственных закупках, особенно в части выпуска подзаконных актов. В течение 2006 года было выпущено 13 таких актов. Новые поправки к закону разрабатывались на базе практики применения нового закона и рекомендаций, полученных от государственных заказчиков и поставщиков. Подзаконные акты направлены как на ослабление жесткости некоторых сроков и норм, которые в ряде случаев оказались неоправданными, так и на проработку правовых «белых пятен», обнаруженных в отдельных вопросах. В частности, в результате поправок в два раза были увеличены максимальные суммы заказов, проводимых через электронные аукционы и путем запроса ценовых котировок, уточнены процедуры, касающиеся единого поставщика, ослаблены ограничения для малых и средних предприятий.

Однако законодательная база еще недостаточно эффективна для функционирования системы электронных госзакупок. Серьезным препятствием является отсутствие законодательно утвержденного статуса электронного документа, что не позволяет внедрить полностью безбумажные процедуры обработки госзаказа, отводя информационным системам лишь отчетно-информирующую роль. Также открытыми остаются вопросы верификации электронных цифровых подписей, необходимых для подтверждения подлинности электронных документов, особенно при взаимодействии с зарубежными контрагентами. В числе других проблем на пути внедрения электронных закупок стоит низкая информационно-техническая оснащенность органов местного самоуправления и недостаток квалифицированных кадров.

Официальные сайты Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов:

http://www.pgz.economy.gov.ru/

http://www.zakupki.gov.ru/

Дальнейшие планы

Развитие системы электронных закупок связано в значительной степени с тем фактом, что с 1 января 2010 г. вступают в силу поправки к Закону № 94-ФЗ, предусматривающие размещение информации обо всех (федеральных, региональных, муниципальных) заказах на едином Официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд.

Ниже приведен перечень основных функциональных возможностей, которые должны быть реализованы на Общероссийском официальном сайте:

• формирование заказчиками планов-графиков закупок;
• формирование заказчиками или уполномоченными ими организациями информации о размещении заказов;
• публикация заказчиками или уполномоченными организациями информации о размещении заказов;
• автоматический контроль выполнения сроков и сумм размещения заказов;
• просмотр пользователями официальной информации о размещении заказов, размещаемой на Общероссийском официальном сайте;
• просмотр пользователями прочей (законодательство о размещении заказов, статистика размещения на сайте информации о размещении заказов, прогноз объемов закупок продукции, нормативно-справочная информация, информацию для пользователей сайта) информации о размещении заказов на Общероссийском официальном сайте;
• экспорт зарегистрированными пользователями информации о размещении заказов в файлы согласованного формата;
• отображение на Общероссийском официальном сайте информации о недобросовестных поставщиках, информации о контрактах, информации о жалобах;
• формирование и просмотр отчетов зарегистрированными пользователями;
• ведение нормативно-справочной информации администратором;
• регистрация пользователей и разграничение доступа к основным функциям администратором;
• проведения контролирующим органом проверок с целью выявления нарушений законодательства.

Участники процесса размещения информации о размещении заказа, в зависимости от своей функциональной роли, получают доступ к ресурсам Общероссийского официального сайта, реализующим соответствующие функциональные возможности.

Предполагается, что Общероссийский официальный сайт представляет собой набор функциональных подсистем, взаимодействующих между собой (Рис. 2).

Рис. 2 Функциональная архитектура Общероссийского официального сайта

С учётом внесённых поправок в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо разработать ряд новых нормативно-правовых актов и внести поправки в действующие нормативно-правовые акты для создания необходимого и достаточного нормативно-правового поля для функционирования Общероссийского официального сайта.

В январе 2007 года Институтом управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева было проведено исследование, в результате которого было выявлено, что в среднем около 70% документации не соответствуют установленным в Законе № 94-ФЗ нормам. В частности, в докментах, связанных с извещением об открытом конкурсе содержится более 90% всех нарушений Закона № 94-ФЗ.

По результатам анализа причин несоответствий Закону № 94-ФЗ за указанный период, проведенный аналитиками института, 50—60% нарушений происходит из-за некомпетентности пользователей, работающих с системами интернет-госзакупок, 15—20% — из-за сложности выполнения самих норм, причиной 10—15% является сознательное моделирование размещения заказов, и еще 10—15% приходится на смешанные причины.

В связи с этим построение системы дистанционного обучения в рамках создания Общероссийского официального сайта является важной и приоритетной задачей.

Одной из весьма существенных составляющих любого масштабного, а особенно межрегионального, ИТ-проекта является подготовка пользователей к работе в разрабатываемой системе. Эта задача может быть успешно решена с помощью формирования единой системы подготовки специалистов, которая включала бы в себя типовые программы обучения и дистанционные курсы для всех основных категорий пользователей.

Главной целью построения такой системы является унификация программ обучения, что позволяет минимизировать затраты по времени и стоимости на подготовку персонала и увеличить эффективность обучения за счет гарантированного предоставления только необходимой информации и отработки только необходимых навыков.

Рис. 3 Взаимодействие Общероссийского официального сайта со смежными системами

Проекты в рамках ФЦП «Электронная Россия»

Задача создания системы электронных государственных и муниципальных закупок была обозначена в первой редакции Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)» (утв. постановлением Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года). В восьмом направлении Программы — «Развитие системы электронной торговли» — предусматривалось создание системы электронной торговли, в том числе для осуществления закупок продукции для государственных нужд. На втором этапе выполнения программы (2003 — 2004 гг.) предполагалось начать реализацию проектов, обеспечивающих электронное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами по вопросам поставки продукции для федеральных государственных нужд. На третьем этапе программы (2005 — 2010 гг.) предполагалось комплексное внедрение системы электронной торговли для государственных нужд на федеральном и муниципальном уровнях. Поставленные задачи определили содержание и направленность проектов 2003—2006 гг. в данной предметной области.

После принятия второй редакции ФЦП «Электронная Россия» (постановление Правительства РФ № 502 от 15 августа 2006 г) работа в данном направлении была ориентирована на формирование единой инфраструктуры обеспечения межведомственного информационного взаимодействия.

Перечень проектов: 2003 – 2005 гг. «Разработка и создание первой очереди системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд» 2006 г. «Разработка методики проведения рейтинга официальных сайтов для размещения госзаказов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» 2007 г. «Автоматизированная система «Государственные закупки» 2008 г. «Анализ существующих распределенных информационно коммуникационных автоматизированных систем взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных ветвей исполнительной, законодательной или судебной власти и разработка по результатам анализа фи

2003 – 2005 гг. «Разработка и создание первой очереди системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд»

Исполнитель: ООО «УСП Компьюлинк»

Названная проектная линия реализовывалась с целью повышения информационной открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти в сфере проведения закупок продукции для федеральных государственных нужд, а также повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Важной задачей являлась информационная интеграция системных решений федерального уровня с профильными информационными системами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что должно было способствовать созданию единого информационного пространства в сфере государственных закупок и распространению накопленного опыта.

Одним из результатов проекта стало создание и развитие автоматизированной информационной системы сбора данных для подготовки прогноза объемов закупок для федеральных государственных нужд (далее — АИС ПОЗ).

Фактические результаты проекта:

2003 год — создание и начало эксплуатации специализированной информационной системы «Портал государственных закупок» Минэкономразвития России.

2004 год — создание и начало эксплуатации автоматизированной информационной системы сбора данных для подготовки прогноза объемов закупок для федеральных государственных нужд (АИС ПОЗ); проведение подготовительных работ по созданию государственной системы мониторинга цен.

2005 год — подготовка прогноза объемов закупок для федеральных государственных нужд, направляемого с помощью АИС ПОЗ в Правительство Российской Федерации; начало эксплуатации официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказа; начало эксплуатации автоматизированной системы ведения федерального реестра государственных контрактов; разработка первой части структурированной номенклатуры товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных и муниципальных нужд.

Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о заказах для федеральных нужд был определен Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 года:

http://www.pgz.economy.gov.ru/

http://www.zakupki.gov.ru/

2006 г. «Разработка методики проведения рейтинга официальных сайтов для размещения госзаказов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

Исполнитель: ЗАО «Эксперт РА»

С целью стимулирования органов власти, уполномоченных вести официальные сайты, обеспечивающие госзакупки, к совершенствованию функционала сайтов, повышению удобства пользователей систем государственных и муниципальных закупок, в 2006 г. по заказу Минэкономразвития России была разработана методика проведения рейтинга официальных сайтов для размещения госзаказов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Методика рейтинга основывается на вычислении взвешенной оценки объективных показателей (аудитория сайта, информационная насыщенность и доступность информации в сети), экспертном исследовании и интерактивном опросе пользователей сайтов. Методика исследования была разработана Рейтинговым агентством «Эксперт РА». Итоги рейтинга были подведены 31 января 2007 г. Рейтинг официальных сайтов проводился по двум группам: сайты субъектов Российской Федерации и сайты муниципальных образований.

В рейтинге 2007 г. первое место в номинации сайтов для размещения информации о размещении заказов для государственных нужд занял сайт Республики Татарстан, второе — официальный сайт государственного заказа Российской Федерации, третье — сайт госзаказа Ростовской области.

В номинации сайтов для размещения информации о размещении заказов для муниципальных нужд первое и второе место соответственно заняли сайты муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — г. Радужный и Нижневартовска, третье — сайт столицы Республики Татарстан — г. Казани.

В первую десятку рейтинга «Лучший официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов для муниципальных нужд» попали сайты трех муниципалитетов Ханты-Мансийского автономного округа-Югра и четырех из Томской области. Всего в рейтинге муниципальных сайтов были проанализированы информационные ресурсы 510 муниципальных образований России.

Подробная информация о результатах представлена на сайте агентства «Эксперт РА».:

http://www.raexpert.ru/rankingtable/?table_folder=/g2b_subj/2007/main/

http://www.raexpert.ru/rankingtable/?table_folder=/g2b/2007/muno/

2007 г. «Автоматизированная система «Государственные закупки»

Исполнитель: ЗАО «Лаборатория новых информационных технологий «ЛАНИТ»

Соисполнители: ООО «НОРБИТ», ГУП «Агентство по госзаказу Республики Татарстан»

Автоматизированная система «Государственные закупки» (АС ГЗ) разработана в соответствии с требованиями 94-ФЗ от 21 июля 2005 года (в редакции Федеральных законов № 207-ФЗ от 31.12.2005, № 142-ФЗ от 27.07.2006, № 53-ФЗ от 20.04.2007, № 218-ФЗ от 24.07.2007) и может функционировать на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, обеспечивая при этом на каждом уровне как функционирование отдельных подсистем у определенных для них потребителей, так и совместное функционирование подсистем в рамках информационного взаимодействия.

В состав АС ГЗ входят следующие подсистемы:

• Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказа,
• АС Реестр контрактов,
• АС Реестр недобросовестных поставщиков,
• АС Прогноз объёмов закупок,
• АС Размещения заказа,
• АС Электронная торговая площадка,
• АС Классификатор,
• АС Анализ,
• АС Контроль,
• АС Брокер.

В рамках проекта подготовлена техническая документация, включающая описание функциональности подсистем автоматизированной системы «Государственные закупки», описание процессов взаимодействия подсистем автоматизированной системы «Государственные закупки», описания технических решений разработки системы, техническое, информационное и программное обеспечение модификации системы.

2008 г. «Анализ существующих распределенных информационно коммуникационных автоматизированных систем взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных ветвей исполнительной, законодательной или судебной власти и разработка по результатам анализа фи

Исполнитель: ЗАО «Лаборатория новых информационных технологий «ЛАНИТ»

С января 2006 года до 1 января 2010 года, согласно действующему законодательству, функционирует официальный сайт Российской Федерации по размещению информации о размещении заказов федерального уровня, а также официальные сайты субъектов Российской Федерации (не менее 88) и сайты ряда муниципальных образований (не менее 500).

Порядка 1 500 муниципальных образований не имеют собственных площадок для размещения информации о заказах и должны использовать сайты субъектов РФ. Общее число государственных заказчиков федерального уровня и уровня субъектов РФ составляет около 40 тысяч. Общее число заказчиков уровня муниципального образования составляет около 60 тысяч.

Контроль исполнения требований по размещению заказов и достоверности размещаемых сведений на этих ресурсах практически не осуществляется и не представляется возможным в силу разнородности информации и различного уровня документированности этих ресурсов, что в свою очередь, приводит к большому количеству нарушений исполнения законодательства и снижает эффективность применения Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. На федеральном уровне отсутствует возможность оперативного формирования консолидированной отчетности и достоверных сводных прогнозов ожидаемых закупок, что снижает эффективность контроля над расходованием бюджетных средств.

В 2010 г. вступают в силу поправки к Федеральному закону 94-ФЗ, предусматривающие публикацию информации обо всех (федеральных, региональных, муниципальных) государственных заказах на едином общероссийском официальном сайте для размещения информации о размещении заказов (далее — Общероссийский официальный сайт).

В связи с этим в 2008—2009 годах необходимо разработать программное обеспечение Общероссийского официального сайта и создать необходимую инфраструктуру для его функционирования в масштабах РФ. Сложность поставленной задачи можно предварительно оценить, ориентируясь на примеры решения аналогичных по масштабам территориального и функционального охвата задач в РФ (например, создание ГАС «Выборы») или на аналогичные по масштабам и функциональности проекты других государств.

Основные особенности реализации данного проекта состоят в следующем:

• большой территориальный охват, при котором пользователями системы должны стать не только федеральные органы государственной власти, но и региональные и, особенно, муниципальные, независимо от степени развития телекоммуникационной инфраструктуры отдаленных регионов РФ;
• высокая эксплуатационная нагрузка на систему, обусловленная большим количеством пользователей, значительным объемом размещаемой информации и ее востребованностью;
• наличие уже существующих информационных ресурсов по размещению информации о размещении заказов на уровне регионов и муниципальных образований, а также наличие существующих информационных систем по контролю размещаемой информации, прогнозу объемов закупок, аналитической и статистической отчетности, а также планов по развитию этих систем.

В ходе проекта были достигнуты следующие результаты:

• осуществлен анализ создания государственных информационных систем, аналогичных по масштабам Общероссийскому официальному сайту;
• произведен анализ статистики эксплуатации существующих систем государственных закупок, а также прогноз нагрузки на Общероссийский сайт к 2010 году;
• разработано Общее техническое задание и 12 Частных технических заданий (Технических требований) на создание отдельных элементов системы, нормативно-правовое обеспечение, кадровую подготовку и организацию сопровождения;
• рассчитана стоимость создания и эксплуатации Официального сайта, разработано финансово-экономическое обоснование.

Полученные результаты позволят планировать сроки и бюджет создания Общероссийского официального сайта и, что особенно важно, непосредственно приступить к этапу технорабочего проектирования, разработке программного обеспечения, созданию технической инфраструктуры Сайта.

Документы, полученные в ходе выполнения настоящих работ, будут являться основными руководящими документами по созданию и приему в эксплуатацию всех подсистем и служб Общероссийского официального сайта.